Många av de stora samhällsutmaningarna har en tvärsektoriell karaktär. De korsar politikområden, nivåer och gränser. Samtidigt präglas svensk offentlig förvaltning av vertikala styrsystem och sektorisering. För att öka förmågan att ”styra på tvären” har det utvecklats en mängd forum och plattformar för samverkan och samordning mellan olika samhällsaktörer. Men bidrar de till gemensam problemlösning? Och vad krävs för att de ska kunna överbrygga de vertikala styrsystemen?

Här undersöks tvärsektoriell samverkan mellan statliga myndigheter inom miljöpolitiken. Rapporten bygger på en studie av Miljömålsrådet som fungerar som en plattform för myndigheterna på miljöområdet att öka takten mot att nå de svenska miljömålen. Rådets arbete med att ge samarbetet en mer strategisk inriktning har följts under tre år och rapporten visar på både möjligheter och utmaningar med myndighetssamverkan på nationell nivå.

This paper develops a decision-based approach to meta-governance by drawing on insights from studies of organization outside of formal organizations. We argue that meta-governance can be analyzed as a form of partial organization of interactive arenas. Meta-governance has become an important concept in theorizing the role of government in contemporary governance, particularly in the context of shaping and providing guidance to different interactive arenas, such as networks and quasi-markets. Meta-governance is, however, also a broad and ambiguous concept, which limits its ability to guide empirical research on the actual practices of governing and the actors involved. Rather than presenting a new perspective on meta-governance, the framework of partial organization enables analysis of the processes behind the formation of meta-governance strategies. By focusing on decision-making, it offers a dynamic understanding of the stepwise development of meta-governance, reflecting an emerging, rather than predefined, rationality of governance arrangements.

Den här rapporten handlar om miljösamverkan inom ramen för Miljömålsrådet. Den är en del av en studie av rådets programområden under 2019–2022 och fokuserar på hur organiseringen av samarbetet har format förutsättningarna för att ”ta processen i mål” och för vilken typ av gemensamma resultat som genereras. En tidigare delrapport behandlar uppstarten och inledningen av processen.

Två av Miljömålsrådets programområden har valts ut för studien: ”Ramverk för nationell planering” och ”Staten går före”. ”Ramverk för nationell planering” handlar om att utveckla formerna för ett nationellt planeringsramverk för en hållbar användning av mark, vatten och byggd miljö. ”Staten går före” handlar om åtaganden och förslag på miljöåtgärder i den statliga verksamheten. Rapportens empiri består av intervjuer, dokument och deltagande vid Miljömålsrådets möten.

Analysen visar att de studerade programområdena rymmer samarbeten med olika inriktning och karaktär. ”Staten går före” har genom sitt upplägg med delprojekt resulterat i ett antal konkreta, avgränsade insatser och aktiviteter. En utmaning har varit att hålla samman och skapa en ”röd tråd” i programmet. Ramverk för nationell planering hanterar en komplex fråga och inleddes med en relativt öppen och ”sökande” process. Under den senare delen av programperioden började förslaget på ett ramverk konkretiseras. Det var dock först under de avslutande månaderna som processen verkligen fick fart, genom att rådet tydliggjorde sin ambition att gå fram med ett förslag till regeringen.

Baserat på analysen av de två fallen utvecklar rapporten två modeller för organisering av samverkan i programområden: en interaktiv modell och en projektmodell. De studerade fallen bär drag av båda, men ”Ramverk” ligger närmre den interaktiva och ”Staten går före” närmre projektmodellen. Att parterna lyckades ta Ramverk i mål visar att Miljömålsrådet har kapaciteten att driva interaktiva processer och att det finns en potential för regeringen att använda sig av rådet i komplexa men ändå myndighetsnära frågor. Poängen med modellerna är dock inte att en bör väljas före den andra. Lärdomarna som rapporten lyfter fram handlar om vikten av flexibilitet i styrningen och att anpassa organiseringen av samverkan utifrån syfte och vad det är rådet vill åstadkomma.

I maj 2015 publicerade Svenska Dagbladet den första artikeln i det som skulle utvecklas till en omfattande och kritisk granskning av det nya universitetssjukhuset i Solna. Lagom till att sjukhuset började ta fysisk form hade "världens bästa" kommit att bli "världens dyraste" i medierapporteringen om bygget. Det som var tänkt att bli ett toppmodernt universi-tetssjukhus som skulle ge sjukvård, forskning och utbildning i "världsklass" kom under projektets slutfas att i stället bli för-knippat med skandal och kris. Men samtidigt som "mediehändelsen" Nya Karolinska Solna (NKS) var kort och intensiv, har det som varit föremål för diskussion - projektets beslutsprocess - varit lång och invecklad. Det är en process som har pågått under femton års tid. Vi diskuterar här den betydelse som utsträckningen i tid har för det demokratiska samtalet kring beslut om megaprojekt som NKS. Vår analys av NKS visar att den långa tiden utgör en styrande faktor i sig genom vilken beslutsprocessen och dess förutsättningar formas. Det handlar om att lösningar kan låsas in på ett visionsstadium - då framtiden är på betryggande avstånd - det handlar om att beslut sker successivt och att bindningar skapas bakåt i tiden, och det handlar om att det gemensamma minnet tenderar att försvagas över tid. Vi menar att detta ställer särskilda krav på hur beslutsprocesserna organiseras för att kunna säkerställa att de lever upp till centrala offentligrättsliga värden om öppenhet, deltagande och saklighet.